【案情介绍】

　　某企业职工王某于1995底办理了退休手续。按当时的有关政策，王某的养老金是以岗位技能工资为基数计算的。2000年1月，市人事劳动局下发文件，将企业离退休人员按岗位技能工资为基数计发养老金改为按标准工资作为基数计发养老金。市社保局根据该文件，每月扣减了王某一定数额的养老金。王某认为市人事劳动局变更养老金的行为不符合国务院和自治区政府有关政策规定，向市政府申请行政复议。市政府对王某提出的行政复议申请，存在两种不同意见：一种意见认为市人事劳动局变更养老金的行为是抽象行政行为，应不予受理。另一种意见认为市人事劳动局变更养老金的文件是抽象行政行为，但变更王某养老金的行为是具体行政行为，应予受理。

　　【法律评析】

　　本案涉及具体行政行为与抽象行政行为的区别以及对抽象行政行为不服能否直接申请复议两个问题。具体行政行为是指行政主体在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的行政管理相对人，就特定的具体事项，作出直接影响该行政管理相对人权利义务的行为。而抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，其形式包括国务院制定、发布的行政法规，国务院各部门制定发布的部门规章，地方省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府和国务院批准的较大的市人民政府制定发布的地方政府规章，各级各类行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令等。二者相比，主要有以下区别：1.具体行政行为的对象必须是针对特定人、特定的具体事项，而抽象行政行为是针对不特定对象作出的。2.具体行政行为只能适用一次，而抽象行政行为可以在同样情况下反复适用。3.具体行为的内容必须直接涉及行政管理相对人行政法上的权利义务，而抽象行政行为并不直接涉及与影响特定行政管理相对人的权利和义务。通过以上分析可以看出，区分抽象行政行为与具体行政行为 最根本、最关键的一点就在于：行政行为是否直接涉及到特定管理相对人行政法上的权利和义务。抽象行政行为是行政机关为进行行政管理而制定的具有普遍约束力的规范性文件的行为。它并不直接涉及与影响特定行政管理相对人的权利和义务。而具体行政行为，只要一经作出，就会直接涉及与影响到特定行政管理相对人行政法上的权利和义务。

　　本案中，市人事劳动局实际上实施了两个行政行为：

　　一是变更离退休人员养老金的文件。从针对的对象看，该文件是针对不特定的企业离退休职工，具有普遍约束力，并非仅针对王某。从能否反复适用角度看出，显然该文件在同样的情况下是可以反复适用的。从对相对人权益影响的角度讲，该文件并不直接涉及与影响特定行政管理相对人的权利和义务。因此该文件是抽象行政行为，而非具体行政行为。

　　二是扣减王某养老金的行为。分析该行为，从行为主体上讲，社保局是依法受劳动保障部门委托的社会保险管理机构，因此其发放养老金的行为实质上是市人事劳动局的行为。从行为的内容讲，该行为是针对特定的人王某，同时行为的内容直接涉及到申请人行政法上的权利，影响申请人的财产权利。属于具体行政行为。

　　根据行政复议法第六条、第七条的规定，公民、法人和其他组织对具体行政行为不服的，可以申请行政复议，但对抽象行政行为不能直接提出复议申请。对行政法规、行政规章以外的抽象行政行为，即国务院部门、县级以上地方人民政府及其工作部门和乡、镇人民政府发布的除规章以外的规范性文件等抽象行政行为不服的，可以在对具体行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对行政法规、规章等抽象行政行为不服的，只能通过人大和上级行政机关的监督或法规规章备案监督等途径解决。

　　因此，本案王某只能对市人事劳动局扣减王某养老金的行为直接申请行政复议，对市人事劳动局变更离退休人员养老金的文件不服的，只能在对扣减养老金行为申请行政复议的同时，一并申请行政复议机关予以审查。