【案情介绍】

　　1988年7月，某灌区管理总局总干渠管理局（以下简称总干局）为解决基层干部职工住房问题，在其经营管理的总干渠渠留地范围内规划出18000平方米给职工自建住宅，收取部分林地补偿费。

　　1992年11月23日，某市土地管理局依照土地管理法第四十七条规定和市政府“关于开展全市农业建设用地清查工作的通知”及“关于处理违法占地问题的暂行规定”的有关规定，以总干局买卖土地为由，对其作出处罚决定：1.没收出卖土地的违法所得；2.处以每平米3元的罚款。总干局对此决定不服，向人民法院提起行政诉讼。经法院开庭审理，认为总干局批准在护堤上建房的行为，直接违反了《中华人民共和国水法》、《河道管理条例》的明确规定，应适用这个法律规范由河道主管机关处理。土地管理部门对该案的处罚属越权行为，应撤销土地行政处罚决定，建议河道主管机关对该案依法查处。

　　【法律评析】

　　本案双方争议的焦点是：对非法在渠留地上建筑住宅的行为进行处罚应适用水法还是土地管理法。此案涉及到土地管理法与水法在适用范围上的关系问题。土地管理法是关于土地管理的一般法，在森林、草原、矿产、水资源等领域也会遇到与他们相关的特定土地管理问题，而森林法、草原法、矿产资源法、水法等对此所作的具体相对于土地管理法而言则是特别法，按照特别法优先于一般法的法律适用原则，在出现这种法律规定重叠的情况下应当优先适用特别法。

　　本案当中，总干渠渠留地虽然属于土地的范畴，但是，由于总干渠作为人工水道属于水工程，而渠留地即为护堤地，所以渠留地同时也是水工程的组成部分，属于水工程的保护范围。在护堤地上建房的行为，其直接侵犯的客体是国家对河道安全的保护和管理，而不是一般意义上的土地使用权。按照《中华人民共和国水法》第二十八条规定：“国家保护水工程及堤防，护岸等相关设施，任何单位和个人不得侵犯、毁坏”。总干渠及渠留地等附属设施的安全受到水法的保护。在《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国水法》当中均对违法占用土地的行为规定了行政处罚条款。根据前述原则，应当适用水法。

　　这里还要讨论一个问题，在特别法方面可适用行政法规等低层级法？我们认为，低层级法有两种情况，即执行性（或解释性）和创制性，但一般都是执行性和解释性的，创制性较少。执行性和解释性低层级法的适用必须必须具备三个条件：（一）有与一般法处于同一效力层次的特别法（以下简称高法）。在本案中水法作为特别法与一般法即土地管理法处于同一效力层次，是特别法中的高法；（二）高法对调整对象作出某中性质的规范，低法必须以此为依据加以具体化。在本案水法对危害水工程的行为规定行政处罚条款，《河道管理条理》在相应条款中加以具体化，不能增删、扩缩，并在此前提下，低法制度中可以有一定程度的自由裁量。在本案中《河道管理条理》是国务院依据《中华人民共和国水法》的授权制定的实施细则性质的行政法规，在规范的内容上没有超出水法的授权范围，没有任意增删与扩缩。本案涉及的《河道管理条理》第二条规定人工水道属于河道，第二十条规定护堤堤属于河道管理的范围即是在不违反《中华人民共和国水法》羁束性规定的前提下，具有自由裁量性质的规定。综上所述，本案中《河道管理条例》是应当适用的。